З самого початку свого президентства Дональд Трамп погрожував дестабілізувати міжнародний правовий порядок. На початку свого другого терміну він заявив, що «поверне» Панамський канал, зробить Канаду 51-м штатом США, придбає Гренландію та «заволодіє» Газою. Експерти з питань зовнішньої політики похитали головами, не бажаючи сприймати Трампа серйозно. Зрештою, його заяви здавалися непередбачуваними і непродуманими. Проте навіть самі слова завдали шкоди. Як ми стверджували в журналі Foreign Affairs минулого літа, погрози Трампа відображали тривожну відсутність прихильності до правової структури, яку США та їхні союзники створили 80 років тому. Норма щодо заборони застосування сили, закріплена в Статуті ООН, вже була під загрозою. Але відкрите ігнорування Трампом цієї заборони загрожувало її крахом.
Це було до того, як 3 січня Сполучені Штати вторглися до Венесуели і викрали її президента Ніколаса Мадуро. Військова операція, проведена без санкції Ради Безпеки ООН, без санкції Конгресу, без посилання на самооборону і навіть без правдоподібного юридичного обґрунтування, є найшкідливішим на сьогоднішній день нападом на порядок, заснований на правилах. Зараз під загрозою знаходиться не тільки існуюча міжнародна правова система. Під загрозою перебуває саме існування будь-яких правил — а з ними і будь-які обмеження на здійснення державної влади.
Підйом і падіння світового порядку
До того, як країни відмовилися від права на війну, спочатку в Пакті Келлога-Бріана 1928 року, а потім знову в Статуті ООН 1945 року, ведення війни було цілком законним і легітимним. Це був основний спосіб, яким країни вирішували свої суперечки між собою. Але навіть у цей час війна була обмежена законом. Війна, в її законному розумінні, розглядалася як крайній засіб, що застосовувався для забезпечення або захисту прав держави. Вбивства, захоплення майна та руйнування були дозволені лише в тому випадку, якщо вся ця діяльність була виправдана законом.
На початку ХХ століття і протягом століть до того країна не могла просто заявити, що вона хоче отримати чужу землю. Згідно з міжнародним звичаєвим правом, як його тлумачив і популяризував на початку XVII століття так званий батько міжнародного права Гуго Гротій, держава мала надати юридичне обґрунтування, перш ніж вона могла розпочати війну. Насильство було прийнятним, але тільки якщо воно було необхідним для відстоювання законного права. Суверени повинні були довести, що інша країна не сплатила борг, неприпустимо втрутилася в торговельні відносини, порушила зобов’язання за договором або вчинила інше правопорушення, яке вважалося прийнятною причиною для війни. Ця практика отримала офіційне юридичне санкціонування державами, які підписали Вестфальський мир у 1648 році, коли вони визнали, що ті, хто збирається розпочати війну, повинні зробити «законне визнання причини». Суверени серйозно ставилися до цього зобов’язання, завжди видаючи військові маніфести, щоб пояснити свої причини вступу в конфлікт з початком бойових дій. Вони робили це, розуміючи, що без такого твердження насильство не є війною. Це злочин: вбивство, напад, викрадення та крадіжка.
Протягом останніх восьми десятиліть законні підстави для війни були визначені набагато вужче. Сучасна міжнародна система базується на припущенні, що застосування сили однією державою проти іншої є забороненим, навіть кримінальним, якщо тільки це не відбувається в порядку самооборони або за колективним дозволом Ради Безпеки ООН. Війна не вважається дискреційним інструментом політики, а незаконне застосування сили не надає порушнику юридичних прав. Якщо раніше для отримання права власності на територію достатньо було її завоювати, то сьогодні, якщо держава захоплює територію іншої держави шляхом незаконного застосування сили, решта світу зобов’язана не визнавати її претензії на суверенітет над цією територією. Деякі країни порушували ці правила, іноді дуже серйозно. Але навіть держави, які порушують правила, наводили юридичні обґрунтування, визнаючи, що інші держави — і їхні власні громадяни — вважають, що вбивство людей і захоплення їхньої землі та майна вимагає виправдання, а не лише сили.
Адміністрація Трампа більше не намагається працювати в рамках цієї системи. Протягом останнього року вона атакує і руйнує правову інфраструктуру існуючого порядку. Вона застосовує санкції до суддів і адвокатів, які працюють у Міжнародному кримінальному суді, щоб злочини не могли бути притягнуті до відповідальності. Вона встановлює торговельні бар’єри, порушуючи угоди Світової організації торгівлі та відступаючи від норми вільної торгівлі, яка колись забезпечувала глобальну стабільність. Вона не сплачує свої внески до Організації Об’єднаних Націй і виходить з незліченних договорів або порушує їх. І вона відкрито погрожує суверенним державам і територіям — сьогодні Венесуелі, завтра Колумбії, Кубі, Гренландії та Мексиці — не законними заходами, санкціонованими Радою Безпеки ООН, а незаконною односторонньою силою та примусом. Оскільки так багато країн залежать від Сполучених Штатів у питаннях оборони, економічної стабільності або й того, й іншого, всі, крім декількох, були лише спостерігачами цього руйнування.
Більше ніяких правил
Було б досить погано повернутися до довоєнної міжнародної системи, в якій держави відкрито і без докорів сумління займалися грабунком і завоюванням. Це був час, коли лідери розпочинали війни на підставі порушення широкого спектру законних прав, а народ страждав від наслідків поширеного насильства, що слідувало за цим.
Але те, що може чекати нас у майбутньому, може бути ще гіршим. У короткостроковій перспективі світ стикається з глибокою нестабільністю; лідери можуть іноді посилатися на післявоєнні правила, але також можуть все більше ігнорувати їх, залежно від того, що їм вигідно. Це рецепт для безперервного конфлікту, оскільки держави будуть сумніватися щодо того, якими є правила, і тому не будуть впевнені, як уникнути провокування насильства. Доки не буде встановлено чіткий набір правил, світ буде надзвичайно небезпечним місцем.
У довгостроковій перспективі можливий світ, в якому державам більше не буде заборонено застосовувати силу, і принаймні одна наддержава діятиме так, ніби правил взагалі не існує. У такому світі правила не тільки будуть непередбачуваними, але й повністю залежатимуть від імпульсів того, хто в даний момент володіє найбільшою силою примусу.
Непокоїть те, що адміністрація Трампа, здається, веде до такого світу. Наступного дня після того, як США викрали Мадуро і його дружину у Венесуелі, старший помічник Трампа Стівен Міллер пояснив позицію адміністрації в інтерв’ю ведучому CNN Джейку Тапперу. «Ми живемо у світі, Джейку, у реальному світі, який керується силою, який керується примусом, який керується владою, — сказав Міллер. — Це залізні закони світу з початку часів». Ні Міллер, ні хтось інший з адміністрації не надав жодного реального юридичного обґрунтування для початку військового вторгнення до Венесуели — операції, в результаті якої загинуло щонайменше 75 осіб. Не було також жодного юридичного обґрунтування плану, оголошеного Трампом у соціальних мережах, щодо захоплення «від 30 до 50 мільйонів барелів» венесуельської нафти. Натомість Державний департамент опублікував зображення президента США з написом «Це НАША півкуля», а Трамп у дописі в Truth Social назвав себе «виконуючим обов’язки президента Венесуели». Зараз адміністрація почала звертати свою увагу на Гренландію. У заяві Білого дому, опублікованій через кілька днів після захоплення Мадуро, стверджується, що Сполучені Штати «потребують» Гренландію і що придбання цієї території є «пріоритетом національної безпеки».
Що так турбує в словах і діях адміністрації Трампа, то це не тільки те, що адміністрація порушує закон. І це дійсно так: втручання у Венесуелі явно порушує заборону на застосування сили, передбачену Статутом ООН. Але більш того, американські чиновники взагалі відкинули ідею правових обмежень. Єдиним обмеженням, як сказав Трамп в інтерв’ю The New York Times минулого тижня, є його «власна мораль». Немає жодних реальних аргументів на захист поведінки уряду. Жодних прикидань. Жодних спроб переконати. Коли політика оголошується в онлайн-публікації без пояснень чи обґрунтувань, виникає тривожне відчуття, що її творці не бачать потреби прикривати її брехнею. Система правил може витримати певну гіпокризію, але нігілізм її зруйнує.
Водночас адміністрація Трампа діє так, ніби сама по собі загроза або застосування сили може надати їй законні права. Дипломатія канонерок, від якої рішуче відмовилися, коли війна була заборонена, повернулася. Сполучені Штати використовують нафтові блокади, примусові конфіскації та військові погрози, щоб витягнути політичні та економічні поступки з інших країн. Це спроба ствердити, що лише сила створює права, незалежно від причини.
Світ, в якому могутні більше не відчувають потреби виправдовуватися, є не просто несправедливим. Він є варварським: операції з вбивства, крадіжки та знищення відірвані від будь-яких претензій на право. У такому світі взагалі немає правового порядку. Є лише сила, керована примхами однієї людини.
Переклад оригінала статті Уна А. Хатавей — професора права Єльської школи права, науковий співробітник Фонду Карнегі за міжнародний мир, обраний президент Американського товариства міжнародного права та Скотта Дж. Шапіро — професора права Єльської школи права та професор філософії Єльського університету. Вони є авторами книги «Інтернаціоналісти: як радикальний план заборони війни перетворив світ».
Джерело: www.foreignaffairs.com/united-states/world-without-rules
