Як винести правильні уроки з трьох років виснажливої війни та невдалих переговорів.
Минуло майже три місяці відтоді, як президент США Дональд Трамп розпочав масштабні зусилля, спрямовані на припинення війни в Україні. Дипломатичні обміни, що відбулися після цього, ще не принесли значущих результатів. В особі президента Росії Владіміра Путіна Трамп має справу з хитрим, досвідченим супротивником, який сподівається скористатися нетерпінням американського президента щодо війни, щоб змусити Україну підписати те, що росіяни не змогли виграти силою на полі бою.
Немає жодних підстав вважати, що Трамп погодиться зі списком вимог Путіна. Насправді він неодноразово висловлював розчарування відсутністю прогресу в переговорах і погрожував вийти з них, оскільки Росія продовжує повзти вперед, дюйм за кривавим дюймом, у довгій війні на виснаження, якій не видно кінця.
Серед усіх останніх пропозицій і контрпропозицій, погроз і контрпогроз, переосмислення останньої реальної спроби довести цю війну до мирного завершення може допомогти інформувати про поточні зусилля. У 2024 році в журналі Foreign Affairs ми заглибилися в історію переговорів, які розпочалися в перші тижні війни і в результаті яких до кінця березня 2022 року було прийнято так зване Стамбульське комюніке – основу для врегулювання. Основна угода в рамках комюніке передбачала, що Україна має дотримуватися постійного нейтралітету, відмовившись від можливого членства в НАТО, в обмін на залізобетонні гарантії безпеки. Сторони не змогли завершити угоду в наступні місяці, і війна триває вже четвертий рік.
Зараз, коли перемовини знову розпочалися після трирічної перерви, настав час проаналізувати уроки Стамбула і оцінити, які уроки можна винести з цього процесу для нинішніх дипломатичних зусиль. Звісно, за цей час багато чого змінилося, тож навряд чи Стамбульські домовленості самі по собі можуть бути відправною точкою для нинішніх переговорів. Але ця спроба пропонує ширші уроки, які можуть бути використані під час сьогоднішніх переговорів. Першочерговим імперативом для обох сторін у будь-якій угоді буде забезпечення їхньої довгострокової безпеки. За столом переговорів мають бути присутні всі сторони, чиї інтереси зачіпають ці переговори; якщо вони не будуть присутні, це може підірвати будь-які домовленості. Відсутність готовності Заходу надати Україні гарантії безпеки була головною проблемою на шляху до врегулювання; вона залишається перешкодою. Оптимізм воюючої сторони щодо своїх перспектив на полі бою також може зменшити її зацікавленість в укладенні угоди. І, нарешті, рутинна механіка припинення вогню не менш важлива, ніж висока політика узгодження повоєнного устрою. І те, і інше має відбуватися одночасно, якщо сторони розраховують покласти край цій кривавій війні, що триває безперервно.
Далекий горизонт
Жодна довгострокова мирна угода не буде можливою, якщо вона не буде спрямована на подолання побоювань України та Росії щодо один одного в довгостроковій перспективі. Як і в Стамбулі у 2022 році, обидві сторони все ще вважають пріоритетними питання національної безпеки. Інші питання – такі як статус спірних територій, послаблення санкцій для Росії та фінансування післявоєнної економічної відбудови в Україні – є важливими, але принципово другорядними. У Стамбулі обидві країни надали пріоритет вирішенню питань післявоєнної безпеки. Кремль наполягав на тому, щоб Україна відмовилася від членства в НАТО, ніколи не приймала на своїй території іноземні війська і не проводила навчань за участю іноземних військ, а також погодилася на певні обмеження щодо чисельності і структури своїх збройних сил. Київ, зі свого боку, не хотів обмежувати чисельність своїх збройних сил і був зосереджений на отриманні гарантій безпеки від своїх західних партнерів – і неявної згоди Кремля на те, що ці сили стануть на захист України, якщо Москва знову розпочне напад.
Ці майбутні проблеми безпеки залишаються ключовим питанням на сьогодні. Українці побоюються, що якщо вони не матимуть можливості захистити себе і гарантій з боку західних держав, будь-яка позірна мирна угода лише підготує майбутнє російське вторгнення. Росіяни побоюються, що добре озброєна Україна може спробувати повернути собі будь-яку українську територію, яку Москва досі окупує. І Кремль стурбований перспективою – якою б малоймовірною вона не здавалася зараз – можливого членства України в НАТО, а також довгостроковими наслідками такого розвитку подій для безпеки. Хоча адміністрація Трампа виключає членство, це не дуже заспокоює Москву – майбутня адміністрація може змінити курс.
Зосередженість на забезпеченні безпеки після закінчення війни формує військову поведінку і позиції обох сторін на переговорах. Нинішні переговори повинні враховувати ці уявлення про загрози, щоб максимізувати шанси на успіх. Наразі, схоже, на перший план вийшли інші питання, зокрема, питання територіального контролю та визнання незаконних анексій, здійснених Росією. У версіях мирних пропозицій США, що просочилися в пресу, наприклад, йдеться про те, що Вашингтон забезпечить «де-юре визнання» Криму як частини Росії та «де-факто визнання» інших окупованих Росією територій. Але зосередження на території відволікає від першочергових питань безпеки. Росія чудово обходилася без того, щоб жодна країна офіційно не визнала її окупацію Криму з моменту анексії цієї території в березні 2014 року, і вона може чудово вижити без такого визнання в майбутньому. І немає необхідності декларувати «де-факто визнання» інших територій, оскільки визнання – це юридичний акт; воно або є де-юре, або його немає. Дійсно, незалежно від того, як будь-яка зовнішня сторона розглядає свої територіальні претензії, ні Росія, ні Україна навряд чи віддадуть території, які вони зараз утримують. Реалії війни, а не столу переговорів, визначатимуть територіальний контроль.
Хоча Кремль не проти легітимізувати свої завоювання, а українці, безумовно, були б раді повернути території, які вони втратили через Росію, Стамбул продемонстрував, що статус окупованих Росією територій в Україні не буде настільки важливим елементом переговорів, як це іноді представляють. Дійсно, у Стамбулі переговори свідомо оминали питання кордонів і території. Хоча це питання було і залишається важливим, воно було і залишається другорядним по відношенню до основних питань безпеки.
Усі за одним столом
Успішні переговори повинні включати всі зацікавлені сторони. Якщо на переговорах обговорюються інтереси якоїсь держави, вона повинна бути за столом переговорів від самого початку процесу. Прихильники Києва часто наполягають на тому, що він не може бути відсунутий на другий план у дипломатичному врегулюванні конфлікту. Вони повторюють гасло «Нічого про Україну без України». Але Стамбул продемонстрував, що це гасло не стосується лише України. Фактично, дискусії в Стамбулі не включали головні держави Заходу – Сполучені Штати, Велику Британію, Німеччину та інші – навіть тоді, коли Росія і Україна обговорювали питання, що стосуються цих країн та їхніх зобов’язань.
Західні офіційні особи повідомили нам, що Україна не консультувалася зі Сполученими Штатами та іншими західними країнами до того, як було оприлюднене Стамбульське комюніке. Таке виключення було значною мірою зумовлене нагальною потребою: Російські війська перебували на підступах до Києва, тож учасники переговорів не мали часу на багатосторонню дипломатію. Але відсутність участі Заходу в переговорах призвела до того, що західні офіційні особи не захотіли прийняти комюніке, незважаючи на його переваги. Вони могли сказати: «Нічого про Захід без Заходу».
Коротше кажучи, угоди, написані без участі всіх зацікавлених сторін, навряд чи матимуть успіх. Сьогоднішнім посередникам буде набагато легше спрямувати війну в русло переговорів, якщо всі сторони – і українці, і європейці – будуть залучені до них з першого дня.
Існують практичні причини для застосування інклюзивного підходу. Якби Сполучені Штати і Європа працювали разом, а не переслідували різні цілі, як це виглядає сьогодні, над досягненням життєздатного миру, Путін мав би менше можливостей для того, що Трамп описав як «tapping me along», тобто затягування переговорів. Європейці також були б менш схильні втручатися в мирний процес, як вони це робили, наприклад, відмовляючись обговорювати послаблення санкцій або вигадуючи свої плани щодо введення сухопутних військ в Україну.
Зобов’язання, а не балаган
Стамбул продемонстрував, що, коли справа дійшла до штовханини, західні прихильники України не захотіли надати Києву гарантії, які, на їхню думку, були необхідними для його безпеки. Дійсно, західні уряди дистанціювалися від Стамбульського комюніке не лише тому, що вони не брали участі в основних переговорах, але й тому, що гарантії безпеки, описані в документі, виходили далеко за межі того, що Вашингтон і столиці союзників були готові надати. Стамбульські домовленості зобов’язали б Сполучені Штати та їхніх союзників захищати Україну, якщо вона знову зазнає нападу, причому в набагато більш конкретних формулюваннях (включаючи, наприклад, положення про запровадження безпольотної зони), ніж ті, що містяться в статті 5 Північноатлантичного договору, яка є положенням про колективну оборону в статуті НАТО.
Три роки по тому відраза до прямого військового втручання все ще затьмарює підхід Заходу до України. Наприклад, стало зрозуміло, що адміністрація Трампа не бажає надавати гарантії безпеки. Але Трамп просто продовжує політику, яку він успадкував – зрештою, адміністрація Байдена теж не робила такої пропозиції. Навіть європейці не були готові запропонувати прямі гарантії безпеки. Західні держави явно не бажають втручатися зараз, і залишається незрозумілим, чи захочуть вони це зробити, якщо Росія знову вторгнеться в Україну після майбутнього припинення вогню.
Дебати про перспективу присутності європейських військ в Україні обходять стороною це фундаментальне питання, яке залишається без відповіді з часів Стамбулу. Дійсно, гарантії не обов’язково вимагатимуть присутності західних сил в Україні (і Росія навряд чи погодиться на таку схему в будь-якому випадку). Замість того, щоб обговорювати можливість розгортання військ в Україні після майбутнього гіпотетичного припинення вогню, європейські уряди повинні відповісти на першочергове питання про свою готовність запропонувати реальні гарантії Києву. Розгортання військ в Україні без гарантій було б політичним театром, а не справжнім зобов’язанням.
Оцінка поля бою
Так само, як і в 2022 році, над столом переговорів височіє розрахунок поля бою. Поступки, на які піде кожна зі сторін, зрештою, залежать від того, як вони сприймають ціну зволікання. Якщо росіяни вважають, що війна йде добре для них і що Трамп врешті-решт просто залишить Україну і європейців напризволяще, то вони зроблять більший акцент на військових діях. Якщо Кремль дійде висновку, що провал мирних переговорів, швидше за все, затьмарить його довгострокові військові перспективи, то Москва продемонструє більшу готовність до переговорів.
Наразі українці, маючи більше шансів на полі бою, готові до переговорів. Однак, якщо їхнє становище покращиться, вони також можуть дійти висновку, що військові дії слугуватимуть їхнім цілям краще, ніж переговори з росіянами. Це, власне, те, що сталося після Стамбула у 2022 році. Переговори провалилися частково тому, що після того, як росіяни були відкинуті під Києвом, український президент Володимир Зеленський вирішив, що він може уникнути болючих поступок і продовжити наступ на полі бою.
Сполучені Штати мають багато важелів впливу на сприйняття кожною стороною переваг і недоліків переговорів. Вашингтон повинен використовувати його з розумом, щоб зробити результат переговорів більш привабливим, ніж продовження бойових дій. Це вимагатиме ретельного калібрування американської військової допомоги, щоб дати зрозуміти і Москві, і Києву, що Сполучені Штати віддані збереженню суверенітету України і запобіганню перемоги Росії, але не допомозі Україні у відновленні її міжнародно визнаних кордонів. Сполучені Штати також повинні працювати зі своїми європейськими союзниками, щоб вони вишикувалися в чергу за тими ж цілями. Така політика, спрямована на вихід із глухого кута, зробить переговори більш привабливими для обох сторін, ніж продовження бойових дій.
Два фронти
Щоб переговори були успішними, вони повинні стосуватися процесу припинення бойових дій, а також того, як будуть окреслені контури післявоєнного безпекового порядку. У Стамбулі в 2022 році українські та російські учасники переговорів зосередилися майже виключно на останньому питанні. Із завидною амбітністю сторони намагалися подолати основні геополітичні суперечки – питання розширення НАТО, ролі України в європейській безпеці, безпекових зобов’язань США на пострадянському просторі тощо – які десятиліттями вислизали з-під дипломатичного компромісу. У комюніке нічого не було сказано про більш приземлене питання про те, як досягти припинення бойових дій. Але без узгодженого шляху до припинення бойових дій переговори про врегулювання дедалі більше відривалися від військових реалій війни, що посилювалася. Зрештою, цей відрив зробив переговори політично неприйнятними.
На початку свого прагнення покласти край війні цього року Трамп, здавалося, надавав пріоритет виключно припиненню вогню. Як він висловився після сварки із Зеленським в Овальному кабінеті 28 лютого: «Я хочу, щоб [війна] закінчилася негайно… Я хочу припинення вогню зараз».
Згодом його адміністрація закликала до безумовного 30-денного припинення вогню – позиція, яку підтримав Зеленський, але відкинув Путін. Потім, під час зустрічей з обома сторонами в Ер-Ріяді в березні, Вашингтон наполягав на поетапному підході, прагнучи укласти одну угоду, яка забороняла б удари по енергетичній інфраструктурі, а іншу – напад на цивільне судноплавство в Чорному морі.
Ці угоди так і не були укладені. Більше того, в останні тижні адміністрація, схоже, взагалі відмовилася від спроб домовитися про припинення бойових дій і натомість зосередилася на обговоренні умов остаточного врегулювання. Під час зустрічей у Парижі, а потім у квітні в Лондоні з українськими та європейськими представниками американська команда представила багатопунктний мирний план, що охоплює багато найбільш суперечливих питань, починаючи від виключення заявки Києва на вступ до НАТО і закінчуючи пропозицією визнати анексію Криму Росією. Ці зусилля, спрямовані на укладення великої угоди, також, схоже, не досягли значного прогресу. Тим часом війна триває.
Стамбульські переговори, а також нинішня боротьба Трампа свідчать про те, що паралельне обговорення як механізму припинення вогню, так і елементів політичного врегулювання буде необхідним, щоб дійти висновку щодо будь-якого з них. Щоб досягти прогресу в одному з цих напрямків, Україні та Росії потрібно буде просуватися в обох напрямках одночасно.
Можливе потепління
Переговори 2022 року слугують нагадуванням про те, що Путін і Зеленський здатні на значні поступки. За останні три роки обидва чоловіки здобули репутацію максималістів. Але Стамбул показав, що вони можуть бути відкритими до політично ризикованих компромісів, необхідних для досягнення миру.
У 2022 році Путін був готовий долучитися до дипломатичного процесу щодо статусу Криму і принаймні розглянути можливість того, що Сполучені Штати втрутяться в Україну, якщо Росія знову вторгнеться. Він також погодився з прагненням України набути членства в Європейському Союзі. Зеленський, зі свого боку, був готовий відмовитися від членства в НАТО, прийнявши постійний нейтралітет, і навіть відкрито закликав до прямих переговорів з Путіним, щоб завершити угоду.
Тому нерозумно сприймати їхні нинішні публічно заявлені позиції як остаточний результат. Такі позиції часто є лише початковою пропозицією. Кожна сторона, природно, зацікавлена у створенні враження, що її позиції не підлягають обговоренню. Переговори відбуваються в процесі. Досягнення мирної угоди може виявитися дуже складним – можливо, навіть неможливим – завданням. Але, як показали переговори 2022 року, невдалі переговори можуть означати ще багато років війни.
www.foreignaffairs.com/united-states/why-peace-talks-fail-ukraine
